2011

6. Bundeskongress ÖPP 2011
Neue Tools, neue Projekte
IT, Hochbau und mehr / Schwerpunkt Wirtschaftlichkeit


Foto: BS/Dombrowsky

Foto: BS/Dombrowsky

 

Die öffentliche Hand braucht mehr Wirtschaftlichkeit und der Bürger mehr Leistungsqualität. Beides kann durch Öffentlich Private Partnerschaften erreicht werden, wenn sie effizient geprüft und geplant werden. Dies wurde ein weiteres Mal auf dem 6. Bundeskongress ÖPP in Bonn deutlich. Klar wurde aber auch, dass sich die Vorteile von ÖPP nicht von allein einstellen. Politische Willensbildung und Unterstützung sind gefragt.

Der ÖPP-Gedanke ist wegen der bekannten Vorteile ohnehin nicht aufzuhalten. Aber er realisiert sich auch nicht automatisch. Es geht um Lebenszyklusbetrachtung, eine neue Zuordnung von Risiken, bisher nicht genutzten Anreize, mehr Transparenz und eine intensive, d.h. partnerschaftliche Form der Zusammenarbeit. Aus diesen Faktoren ergibt sich mehr Wirtschaftlichkeit für die öffentliche Hand und mehr Leistungsqualität für den Bürger. Optimal dann, wenn diese Bestandteile vollständig und im Paket realisiert werden.

Unter dem Titel „Infrastrukturen sichern“ tagte der ÖPP-Kongress zum Thema „Modernisieren und Sparen durch Partnerschaften“

Auf dem Kongress zeigte sich, dass die positive Wirkung von ÖPP oft nur indirekt durchschlägt: durch Modelle, die nicht alle Bestandteile enthalten, durch vollständige Modelle, die nicht das Etikett „ÖPP“ tragen oder durch die Ausstrahlung, die auf die Arbeitsweise und Organisation der öffentlichen Verwaltung stattfindet, wenn diese entschlossen ist, Projekte in Eigenleistung zu erstellen. Schlichte Auftragsvergaben an Private bieten ohnehin kaum die Möglichkeit, die Menge der Vorteile zu nutzen, die ÖPP liefern.

Die optimale Variante

Der vergaberechtsbedingte Baustopp auf dem Gelände des neuen BMI-Gebäudes in Berlin ist nur ein kleines Beispiel dafür. Beim nebenan liegenden Bildungs- und Forschungsministerium ist das Überprüfungsrisiko minimal, da nur einmal ein Konsortium beauftragt wurde, das selber nicht den Vergaberegeln unterliegt, aber dennoch ein Gutteil der Risiken trägt. Ein Forum des Kongresses befasste sich mit dem BMBF-Neubau.

Auch wenn „ÖPP light“ weiter verbreitet sind, als mancher sich denkt, lohnt es sich doch, das Modell vom Typ „ÖPP pur“, wie sie vor allem im Hoch- und Tiefbau vorherrschend sind, weiter zu erwägen und zu verwirklichen: Sie sind in Kosten und Qualität die optimale Variante, fordern zur Nachahmung auf und geben die besten Anstöße, um über Langfristigkeit, Risikoverteilung, Transparenz, Anreize und neue Formen der Kooperation nachzudenken.

Verwaltung modernisieren

Deshalb ist es zu begrüßen, dass von dem ÖPP-Kongress deutliche politische Signale ausgingen. Hans Bernhard Beus, Staatssekretär im Bundesfinanzministerium, erklärte, dass nicht nur für sein Ressort, sondern auch für die Bundesregierung dieses strategische Beschaffungs- und Steuerungsmodell unverändert wichtig ist. Zugleich ist dies ein Hinweis darauf, dass es für die ÖPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland) genug zu tun geben wird, deren Hauptaufgabe es ja ist, die Voraussetzungen für ÖPP in Deutschland zu verbessern.

Bedeutsam ist die Betonung der ÖPP-Anwendung im Bereich IT und Dienstleistungen. Auch wenn sich damit neue und zugleich wichtige Fragen stellen. Die ÖPP-Entwicklung in den beiden Sparten IT und Hochbau wird sich durchaus unterschiedlich vollziehen. Beide Sparten enthalten jedoch das meiste Potenzial. Dumm wäre es, sie gegeneinander auszuspielen. Beus sieht vor allem den wichtigen Ansatz, über IT- und Dienstleistungs-ÖPP die öffentliche Verwaltung zu modernisieren. Auch die demographische Wende wird dadurch entschärft.

Sparen und investieren

Öffentlich Private Partnerschaften sind ein überaus geeignetes Modell, um in der sich verschärfenden Haushaltssituation Sparen und Investieren miteinander zu verbinden. Jüngste Projektziffern zeigen, dass die „Talsohle“ des Jahres 2010 hinter uns liegt. Aber noch immer ist ÖPP ein Image- und Mentalitätsproblem. In Deutschland lässt sich nicht einfach sagen: „Just do it!“, nur weil es sich im geprüften Einzelfall um die bessere Variante handelt. Einmal mehr eine Herausforderung für die Politik, sich im Interesse der öffentlichen Haushalte und der öffentlichen Wirtschaft auf diesem Feld zu engagieren.

Nicht zufällig stand auf dem Kongress das Thema „Wirtschaftlichkeit“ im Vordergrund. Neue „Tools“ wurden vorgestellt (Stichwort „effiziente Sanierung“ und „WU-Modul“). Doch das Thema ist noch nicht ausgereizt. Es gilt die noch vorhandene Methodenvielfalt abzubauen (nicht nur bei Rechnungshöfen), vor allem aber die noch vorhandenen Reserven zu wecken und immer neu zu entdecken. Am besten durch PPP: Projekte, Projekte, Projekte.

Einheitlicher Barwertvergleich
Standard-Modul für die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung

Ab September 2011 steht das von der ÖPP Deutschland AG (PD) entwickelte Standardmodell für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen für alle Anwender in ÖPP-Hochbauprojekten entgeltlich zur Verfügung. Das im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) entwickelte Modell wurde in den letzten Monaten von Vertretern in Kommunen, Ländern, des Bundes und auch von Rechnungshöfen ersten Anwendertests unterzogen.

Die Praktiker attestieren: Das Excel-basierte Instrument wird die Einschätzung der Wirtschaftlichkeit eines geplanten ÖPP-Projektes maßgeblich erleichtern. Aufgrund der nachvollziehbaren Darstellung von PSC und ÖPP-Variante seien alle Projektbeteiligten in die Lage versetzt, fundiert die Umsetzung eines Projektvorhabens zu beurteilen. Dies stärke die Kompetenz der Projektbeteiligten genauso wie die öffentliche Transparenz in ÖPP-Prozessen.

Nach der Prüfung des Eignungstests ist die vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung die maßgebliche Entscheidungsgrundlage, ob eine Hochbaumaßnahme konventionell oder anhand des ÖPP-Modells realisiert werden soll. Damit ist sie für den Projektleiter das zentrale Meinungsbildungs- und Entscheidungsmittel zur Beurteilung der geeigneten Vorgehensweise in der Umsetzung einer Infrastrukturmaßnahme. Bisher waren in Deutschland bei der Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sehr verschiedene Vorgehensweisen bei dem Barwertvergleich von konventioneller Beschaffungsvariante und ÖPP-Realisierung zu beobachten.

Einen ersten Einblick in das Modell für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen gibt die PD an ihrem Messestand während des ÖPP-Bundeskongresses am 19. September 2011 in Bonn.
Bestellmöglichkeiten finden sich demnächst unter www.partnerschaften-deutschland.de/wu-standardmodell.

Sanieren statt reparieren
Nachhaltige Gebäudewirtschaft in NRW

In Nordrhein-Westfalen wird an einem Projekt gearbeitet, wonach Kommunen mit Haushaltsnotstand trotz ihrer Zwangslage erreichen können, ihre Rathäuser und andere Immobilien so zu renovieren, dass sie ihrer Aufgabe entsprechend genutzt werden können und dies dennoch finanzierbar ist.

Der entscheidende Hebel wird bei der langfristigen Kalkulation gesehen, aus der sich eine ÖPP ergeben kann, aber nicht muss. Die PPP-Task Force beim Düsseldorfer Finanzministerium hat zusammen mit der NRW.BANK eine Studie bei einem Beraterteam der Firmen Assmann, DKC, PSPC und PWC in Auftrag gegeben, die ausgeführte und modellhafte Projekte auf mittel- und langfristige Auswirkungen einer unterlassenen Sanierung untersucht.

Werterhalt

Die Ergebnisse sollen nachhaltige Instandhaltungsstrategien sein, die in den Kommunen Beachtung finden können.
Die angespannte Haushaltslage in den Kommunen führe vielfach dazu, so wurde auf dem jüngsten ÖPP Forum der Task Force erläutert, dass kommunale Liegenschaften nur notdürftig instand gehalten werden. In der Folge verlieren die Immobilien zusehends an Wert, eine nachhaltige Gebäudewirtschaft ist so nicht zu erreichen.

Die neue Herangehensweise unterscheidet zwischen drei Maßnahmenvarianten:

Die “Null-Variante” beschreibt den Verzicht auf Sanierung und die Instandhaltung zur Aufrechterhaltung der Verkehrssicherheit des Objekts, die Eigenrealisierung beschreibt die Sanierung durch die Kommune, die ÖPP-Variante beschreibt die Sanierung durch bzw. mit einem privaten Partner.

Modellrechnung

Im Vergleich bereits realisierter Objekte in Mülheim an der Ruhr und in der Gemeinde Marienheide sowie eines sogenannten Dummy-Gebäudes für die Modellrechnung wurden die verschiedenen Maßnahmen einander gegenübergestellt und bewertet. Der “Bericht zur Untersuchung der Auswirkungen von unterschiedlich umfangreichen Instandhaltungs- und Sanierungsmaßnahmen an kommunalen Gebäuden” soll im Herbst dieses Jahres veröffentlicht ­werden.

ÖPP nach Miliz-Prinzip
Lebenswegmodelle in der Schweiz

Öffentlich Private Partnerschaften sind in der Schweiz nichts Besonderes. Sie kommen in vielfältigsten Formen vor. Sie haben hinter sich den Miliz-Gedanken. In der Eidgenossenschaft hat nicht nur jeder erwachsene Mann seine Flinte zur Vaterlandsverteidigung zu Hause im Schrank (wenn auch manchmal nur symbolisch).
Die Bürger erledigen auch viele „öffentliche“ Aufgaben gemeinsam ohne Verwaltung (oder in Partnerschaft mit ihr), die man sich in Deutschland nur staatsgetragen vorstellen kann. In dem Forum „ÖPP als strategische Handlungsoption“ auf dem Verwaltungskongress „Effizienter Staat“ des Behörden Spiegel berichtete Guido Grütter aus Münchwilen im Kanton Thurgau über „Lebenswegmodelle“ in seinem Land. Der Inhaber des Beratungsunternehmens inneco AG ist Gemeindepräsident seines Heimatortes.

Mit gesundem Menschenverstand

Wenn wie in Münchwilen ein Gerichtsgebäude gebaut werden soll, ist es nur natürlich, dass sich die Verantwortlichen Gedanken darüber machen, wie dieses Gebäude in den kommenden vielleicht 20 Jahren, in denen es seinen Zweck erfüllen soll, genutzt, instand gehalten und finanziert wird. Nicht über diesen Zeitraum, den fiktiven Lebensweg des Gebäudes, zu planen, zu organisieren und zu kalkulieren, würde für einen Eidgenossen gegen den gesunden Menschenverstand verstoßen. „Es ist nur so“, berichtet Grütter, „dass ein solches Lebenswegmodell die Verwaltung nicht realisieren kann. Dazu hat sie nicht die Kapazitäten. Dafür ist Bürgerengagement gefragt. Natürlich auf wirtschaftlicher Grundlage. Und „Bürger“ sind sowohl die Bewohner des Ortes wie auch die Unternehmen. Die Bürger als Nutzer des Gebäudes und vielleicht auch als finanziell Beteiligte und die Unternehmen als die entscheidenden Projektpartner. Bei anderen Aufgaben der Daseinsvorsorge, etwa der Wasserversorgung, ist die Verwaltung überhaupt nicht beteiligt. Grütter: „Sie schaut nur zu.“ Es wird eine Genossenschaft gegründet. Nach dem Miliz-Prinzip eben. Das ist nur eines der möglichen Modelle. Auf jeden Fall wird die Bevölkerung von Anfang an beteiligt. „Das kann wegen der demokratischen Regeln manchmal recht lange dauern.“ Das Gerichtsgebäudeprojekt wurde während des Auswahlverfahrens in der 25.000 Einwohner umfassenden Zentrumsgemeinde (Samtgemeinde) den Bürgern zunächst vorgestellt.

ÖPP als Standardfrage

„Die Bevölkerung hat ein Mitspracherecht. Das ist typisch und nicht problematisch“, so der Gemeindepräsident. Er könne unzählige solcher und ähnlicher Betreibermodelle nennen. Auch den Einsatz von IT auf Kantonsebene durch Private über zehn Jahre. Darüber werde nicht ständig diskutiert, wohl aber von allen nach dem politisch-strategischen Ansatz gefragt. Im Herbst wird es über das Gerichtsgebäude eine Abstimmung geben und die Hauptfrage wird lauten: „Wie viel kostet das über welchen Zeitraum?“ Der Betreiber kann nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten arbeiten und in der funktionalen Ausschreibung liegt der Ansatz für eine ÖPP. Ob sie infrage kommt, ist Standardfrage.

Strategischer Nutzen

Aufgaben, die nicht von einer Gemeinde allein realisiert werden können, werden von mehreren in die Hand genommen. Guido Grütter ist Vorsteher der örtlichen Feuerwehr innerhalb einer ÖPP-artigen Betreibergesellschaft, die über mehrere Gemeinden reicht. In allen mussten die Kosteneffekte dieser Art des Zusammenwirkens öffentlich dargelegt werden. „Und wir müssen uns überlegen, wie wir das dem Stimmbürger vermitteln. Dass die Verwaltung dabei nicht die Führung ist, wird nicht als Problem gesehen.“ Für Grütter als Ökonom ist es kein Problem, bei solchen gemeindeübergreifenden Projekten die Skaleneffekte zu sehen und zu berechnen. Etwa auch bei einem größeren Stadion, das mit einem Einkaufszentrum und Flächenvermietung kombiniert wird. „Dabei darf man keinesfalls nur über den finanziellen Ansatz an solch ein Vorhaben herangehen. Das wäre sehr gefährlich! Es geht nicht ohne den strategischen, d. h. den politischen Nutzen.“

Das Reizwort ansprechen
Die ÖPP-Vorteile erkennbar machen

„Namen sind Schall und Rauch!“ Diese Volksweisheit gilt auch für ÖPP. Zwar können Namen und Bezeichnungen auch ihre Wirkungen haben. Aber letztlich setzt sich das durch, was dahinter steckt. Und das sind bei Öffentlich Privaten Partnerschaften die Vorteile für beide Seiten. Dennoch spürt man zurzeit Hemmungen, das „Schlagwort“ ÖPP auch bei erfolgreichen Projekten zu verwenden. „Das ist ein verbrannter Begriff“, hieß es auf einer Podiumsdiskussion auf der 10. PPP-Jahrestagung der convent.de in Frankfurt/Main. „Bei einem Projekt ist es vor allem wichtig, den Nutzen darzustellen, und nicht, es irgendwie zu benennen.“ Ein anderer Teilnehmer sah es noch schwärzer: Wenn eine öffentliche Einrichtung das Gefühl habe, „ÖPP“ erzeuge irrationale Gefühle, dann solle man eine andere Bezeichnung suchen. Oft genüge es, den Begriff wegzulassen und das Projekt funktioniere.

Projekte in der Pipeline

Doch es meldete sich Widerspruch: „Die Losung kann nur sein, mit offenem Visier zu kämpfen! Schon aus Gründen der Psychohygiene. Derlei Taktiererei bleibt vordergründig. Wichtig ist, gut zu arbeiten, vor der Evaluation nicht einzuknicken und die Vorteile nachvollziehbar darzulegen. Vor allem sollte man keinesfalls auf den Begriff „Partnerschaft“ verzichten.“ Man war sich einig, dass eine Neuetikettierung eine unproduktive Dauerdiskussion schaffe, bei der es nicht mehr um die Sache gehen würde. Stattdessen wurde auf der Tagung über die Projekte berichtet und diskutiert, die „in der Pipeline“ sind: über Wirtschaftlichkeitsprüfungen, Vertragsverhandlungen und -abschlüsse, über das zunehmende Interesse an der neuen Möglichkeit, Sparen mit Investieren zu verbinden. Es war nicht nur von Hochbau und Tiefbau die Rede. Zwei IT-Vorhaben nannte Finanzstaatssekretär Werner Gatzer, die von der ÖPP Deutschland AG (Partenrschaften Deutschland) eine Projektberatung erhalten: Ein Pilotvorhaben trägt den Namen Easy Pass und dient der Arbeitserleichterung bei Passkontrollen auf Flughäfen. Träger ist die Bundespolizei. Das zweite betrifft die IT-Leistungen eines Bundeslandes.

Nicht im Selbstlauf

Die Perspektiven Öffentlich Privater Partnerschaften aus Sicht der Bundesregierung blieben weiterhin unverändert. Auch wenn im zurückliegenden Jahr die Zahl der Vertragsabschlüsse um 40 und das Investitionsvolumen um 70 Prozent zurückgegangen sei, bedeute das keine Abkehr von dem Modell PPP: „Die Zeit der ÖPP liegt noch vor uns.“ Angesichts der öffentlichen Haushaltssituation werde die öffentliche Hand nicht darum herum kommen, beständig neue finanzielle Effizienzvorteile zu generieren. „Dafür bieten ÖPPs vor allem wegen des Lebenszyklusansatzes gute Ansätze und die Frage gilt weiterhin: Wo liegen besondere Potenziale für diese Beschaffungsvariante?“ Diese aufzudecken, geschehe nicht im Selbstlauf. So habe es beim zweiten Abschnitt des Ausbaus der A 8 mit dem Bundesrechnungshof eine intensive Debatte über die wirtschaftlichste Variante gegeben: „Wir mussten justieren, um weitere Effizienzvorteile zu erreichen.“ Im Ergebnis sei es gelungen, mit dem BRH zu einem Einvernehmen zu kommen.

Die öffentliche Hand und ÖPP-Kriterien

Norbert Schraad von der Landesbank Hessen Thüringen mahnte: „Die öffentliche Hand wäre gut beraten, wenn sie die anderen Beschaffungsformen nach ÖPP-Kriterien prüfen würde und eine Beweislastumkehr stattfände.“ Basel III werde die Vergleichssituation erheblich verändern. Dirk Söhngen, Bilfinger Berger, betonte die Kernvorteile von ÖPP: Termin- und Kostentreue, qualitativ hohes Betriebsniveau und bedarfsgerechter Erhalt von Infrastruktur, weit reichende Risikoübernahme durch die private Seite und finanzielle Transparenz. 


Vorträge

Hauptprogramm

  • „ÖPP: Wo stehen wir heute?“, Franz Drey, stellv. Chefredakteur, Behörden Spiegel
  • „ÖPP nach der Krise: Befund, Probleme, Perspektiven“, Prof. Dr. Hannes Rehm, stellv. Vorsitzender des Aufsichtsrates der ÖPP Deutschland AG, ehem. Sprecher des Leitungsausschusses der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (SoFFin)
  • „Zwischen Haushaltsdruck und Handlungszwang ÖPP − eine Chance für Kitas?“, Britta Timm, Leiterin PPP, Deutsche Kreditbank AG

Fachforum: Städtische Beleuchtung per ÖPP – Die große Chance? Oder maßlos übertrieben?

Fachforum: Nachhaltige Lösungen im öffentlichen Hochbau – Gestaltungsansätze und Ergebnisse aktueller ÖPPAusschreibungen

  • Jörg Meseberg, stellvertretender Bürgermeister der Gemeinde Barleben

Fachforum: Die Wirtschaftlichkeit entscheidet – Langzeitbetrachtung, Risikoaufteilung, Realisierung aus einem Guss, Qualität